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sábado, 1 de setembro de 2007

Agentes públicos

O material a seguir se destina especialmente a concursos de nível médio, pois se preocupa prioritariamente a esclarecer conceitos.

Agentes Públicos




Conceito de agentes públicos

O conceito é amplo – abrange todas as pessoas que de uma maneira ou de outra prestam um serviço público – estão abrangidos por esse conceito desde os titulares dos poderes do Estado até pessoas que se vinculam contratualmente com o Poder Público como é o caso dos concessionários.


Classificação de agentes públicos

Os agentes públicos podem ser classificados em:

a) agentes políticos;

b) agentes administrativos;

c) agentes delegados, concessionários e permissionários.

d) agentes públicos honoríficos.

e) agentes públicos credenciados.



Agentes Políticos: Conceitua-se o agente público político como sendo a pessoa física investida de funções essenciais e estratégicas de Estado, regidos diretamente pela Carta Política em seus direito, deveres, obrigações, responsabilidades, penalidades, garantias e privilégios funcionais.

São agentes públicos políticos os titulares dos órgãos institucionais de Poder do Estado (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como os de controle estatal (Tribunal de Contas e Ministério Público). Este é o posicionamento de Hely Lopes Meirelles, mas tenha-se em mente que autores como José dos Santos Carvalho Filho apresentam o conceito de agentes políticos de forma mais restrita:

“Alguns autores dão sentido mais amplo a essa categoria, incluindo Magistrados, membros do Ministério Público e membros dos Tribunais de Contas. Com a devida vênia a tais estudiosos, parece-nos que o que caracteriza o agente político não é só o fato de serem mencionados na Constituição, mas sim o de exercerem efetivamente (e não eventualmente) função política, de governo e administração, de comando e, sobretudo, de fixação das estratégias de ação, ou seja, aos agentes políticos é que cabe realmente traçar os destinos do país”.


Todos estes agentes detêm prerrogativas funcionais que se materializam em atos de soberania estatal. Suas atuações são marcadas por ampla liberdade decisória, ou seja, detêm a faculdade de avaliação de conveniência, oportunidade, adequação ou eficiência para a prática de certos atos. Vocalizam a vontade do Estado sem que com isso se queira induzir a idéia de que formam uma classe apartada da sociedade que regem. Afinal, tendo seu regime jurídico diretamente estabelecido na Constituição Federal, não poderiam divergir dos preceitos nela estabelecidos. Preceitos que, em última instância, representam a própria vontade geral da nação.

Assim, são agentes vocacionados à satisfação do interesse público e legitimados pelos mesmos. “São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais.”

Nesta categoria de agentes encontramos os seguintes agentes públicos:

• Chefes do Executivo (C.F/88, Arts.76, 28, 29, 32);

• Membros do Legislativo (C.F/88, Arts. 45, 46, 53, 54, 55, 56, 27, 29, 32);

• Membros do Judiciário (C.F/88, Arts. 92, 93, 95);

• Membros do Ministério Público (C.F/88, Arts. 127, 128, 129);

• Membros dos Tribunais de Conta (C.F/88, Arts. 70 - 75).

Os exemplos acima referem-se aos agentes políticos de esfera federal. Por simetria, são também considerados agentes políticos aqueles que exercem funções institucionais análogas no âmbito estadual, distrital e municipal, tais como governadores, prefeitos, deputados estaduais e vereadores, magistrados da justiça estadual, membros do MP estadual e dos tribunais de contas.

Agentes Administrativos: São os servidores públicos. Exercem as funções comuns da Administração.

A Lei nº 8.112/90 define servidor público no art. 2º: “Para os efeitos desta lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público”. Note que o artigo utiliza a expressão “para efeitos desta lei”, pois outras leis podem atribuir aspecto diferente ao servidor público, como o faz o art. 327 do Código Penal.

Cabe, aqui, uma palavra sobre o conceito de investidura: é o reconhecimento oficial da parcela de poder público necessária e suficiente para o regular desempenho das atribuições do cargo, seja ele efetivo ou em comissão.

É pela investidura que se atribui a competência funcional correspondente.

A noção de investidura conjugada com o princípio da impessoalidade indica descaracterizar-se a pessoa do agente para caracterizar-se a pessoa do Estado. Assim o agente, ‘despersonalizado’, atua como membro de um corpo maior, não em nome próprio, não por valores próprios, não motivado por interesses próprios, mas sim pelos fins institucionais do Estado e de sua Administração.

Usando de uma analogia – a fim de ilustrarmos o raciocínio para melhor compreensão do tema –, podemos dizer que a investidura está para o direito assim como o batismo está para a religião.

Agentes delegados: São os particulares que exercem função pública por delegação. É o caso dos concessionários e permissionários de serviços públicos (Telemar, Ampla). Não são DA Administração pública, mas prestam serviços DE utilidade pública.

Agentes honoríficos: “São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração como contraprestação pelo serviço prestado.” (H.L.Meirelles).
A natureza jurídica de tal prestação de serviço corresponde a um munus público, ou seja, um encargo de cidadania. Uma atribuição do ente cívico na plenitude de seus direitos políticos e sociais.

São exemplos desta categoria de agentes os mesários e escrutinadores eleitorais, os membros do júri popular, os membros de comissões de estudo e julgamento.

“São particulares que recebem a incumbência da execução de determinadas atividades, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo normas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante.”


Agentes credenciados: É o caso dos tabeliães. São agentes com função de índole subordinada, embora ostentem em muitas situações a imponência de representantes diretos de autoridades públicas. Esses agentes possuem uma investidura especial para a legitimação do exercício de suas funções, e por isso mesmo, normalmente, antes de efetivarem suas tarefas, prestam compromisso legal de bem e fielmente exerce-las. Em virtude da excepcionalidade de certos fatos administrativos não se justifica ter a Adminsitração Pública, por exemplo, um quadro permanente de agentes para certas atividades. Assim, o Poder Público credencia certas pessoas para o desempenho de atribuições específicas, conferindo-lhes as prerrogativas públicas necessárias para a sua implementação pelo credenciamento.


Servidor Público

Refere-se a todas as pessoas que mantêm relação de trabalho com a Administração Pública Direta, autárquica ou fundacional. José dos Santos Carvalho Filho aponta algumas características que delineiam o perfil da categoria dos servidores públicos:

• profissionalidade: os servidores exercem efetiva profissão quando no desempenho de suas funções públicas. Por isso, a exigência de escolas para a formação e aprimoramento profissional (art. 39, §2º, CR/88);
• definitividade: a regra é a permanência no desempenho da função (estabilidade). A Constituição cria, em caráter excepcional, funções e cargos ocupados de maneira temporária (art. 37, V);
• relação jurídica de trabalho: pois o servidor põe sua força de trabalho a serviço da Administração Pública, recebendo em contrapartida uma remuneração. Não confundir com a expressão “emprego”, pois temos casos especiais de “emprego público”. Essa relação de trabalho pode ser submetida a um regime jurídico diferenciado.

Quanto a esse último comentário, deve-se distinguir os conceitos de “regime jurídico” e “regime jurídico único”. Todo servidor público se enquadra em algum “regime jurídico” (estatutário ou celetista), não sendo mais obrigatório que todos obedeçam a um “único” regime jurídico, uma vez que a Emenda Constitucional n° 19 eliminou a exigência de regime jurídico único para a administração direta, autárquica e fundacional.

Para compreender bem essa distinção, devemos partir da noção de “regime jurídico”. Entende-se por regime jurídico o conjunto de direitos, deveres, garantias, vantagens, proibições e penalidades aplicáveis a determinadas relações sociais qualificadas pelo direito (relações de família, de trabalho, de consumo, etc.).

Sendo assim, o regramento conferido pelos diversos diplomas jurídicos instaura uma linha de conduta a ser seguida e raciocinada dentro de certos parâmetros, premissas, conceitos, idéias e valores. Por isso, pode-se falar em princípios do direito de família, do direito de trabalho, do direito do consumidor, etc.

O Regime Jurídico dos Servidores Públicos é definido por oposição ao regime contratual: os empregados em geral regidos pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho) possuem um regime contratual, o que significa dizer que em princípio ajustam as condições de trabalho e assim ajustadas não podem ser modificadas unilateralmente.

Quando criados, os cargos podem obedecer ao regime jurídico estabelecido pela CLT (são os cargos celetistas). Ou podem obedecer a um regime jurídico diferenciado, chamado regime estatutário (pois obedecem a uma lei própria, chamada “Estatuto dos Servidores Públicos”). É o regime estatutário o que nos interessa em termos de concurso público.

Cada ente federativo pode ter seu próprio estatuto. Assim, há o estatuto da União, os diversos Estados podem estabelecer cada um o estatuto de seus servidores, assim como também cada Município pode ter o estatuto dos servidores municipais.

Regime Estatutário significa a inexistência de um acordo de vontades no que tange às condições de prestação do serviço. A Administração não celebra contrato com o Servidor Estatutário, pois as condições de prestação do serviço estão traçadas na Lei (Estatuto dos Servidores). O servidor ao tomar posse no cargo público, coloca-se sob essas condições, não tendo, a princípio, o direito à persistência das mesmas condições de trabalho existentes no momento em que ele tomou posse. Conseqüentemente, pode a Lei alterar as condições de prestação do serviço.

É importante ressaltar que a Constituição da República de 1988 amenizou essa característica do regime jurídico, ao estender direitos trabalhistas aos servidores públicos (art. 39, §3º). Na mesma linha, a Lei n. 8.112/90 estabeleceu que “no termo de posse deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofício previstos em lei” (art. 13).

A despeito das mudanças e inovações operadas no âmbito do Serviço Público, não houve o sepultamento dos pilares jurídicos que estabelecem o discernimento de uma relação inspirada em regras de direito público para aquelas fundamentadas no direito privado. Por mais que a própria Constituição tenha aproximado as realidades jurídicas experimentadas pelo servidor público e pelo empregado (público ou privado), não houve a perda da identidade dos valores, dos princípios e dos conceitos que norteiam a administração pública. Assim, não há como se raciocinar nos mesmos moldes e parâmetros. Por exemplo, o assunto “férias”: no regime privado, de regra, o empregado não tem a obrigação de dizer o local onde possa ser encontrado, o que propiciaria uma eventual interrupção do gozo de seu direito ao descanso remunerado. No direito público, é dever do servidor informar o local onde possa ser encontrado, sob pena de sanção disciplinar. Admitir-se a mesma linha de tratamento deferida pelo regime privado seria tergiversar com o interesse público, que não pode estar à mercê dos interesses individuais do agente público, pois haveria o sacrifício do interesse social para prestigiar-se o direito às férias do servidor.
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